Den 9 september 2026 presenterade Europeiska kommissionen sitt förslag till en ny förordning om offentlig upphandling och koncessioner, the Public Procurement Act. Förslaget innebär en genomgripande reform av EU:s upphandlingsregelverk. De tre nuvarande direktiven om offentlig upphandling, försörjningssektorerna och koncessioner (direktiven 2014/24/EU, 2014/25/EU och 2014/23/EU) föreslås upphävas och ersättas av en gemensam och direkt tillämplig EU-förordning.
Ur ett svenskt perspektiv innebär det att den EU-rättsliga grunden för såväl lagen om offentlig upphandling (LOU) som lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen om upphandling av koncessioner (LUK) förändras. Försvars- och säkerhetsupphandlingar som idag sker under Lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS) är däremot uttryckligen undantagen från reformen. Förslaget innehåller dock regler om blandade kontrakt med försvars- eller säkerhetsinslag. Valfrihetssystem under lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), där samtliga kvalificerade leverantörer ansluter sig och den enskilde väljer leverantör, utgör enligt EU-rätten icke-selektiva auktorisationssystem och faller utanför begreppet offentlig upphandling. Den nya förordningen bör därför inte bli direkt tillämplig på sådana system, men gränsdragningen kan få ökad praktisk betydelse.
Viktigt att notera är att detta ännu är ett förslag, som ska behandlas av Europaparlamentet och rådet inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det är därför (för) tidigt att dra några säkra slutsatser om hur den slutliga regleringen kommer att se ut. Redan på förslagsnivå är det dock tydligt att synen på offentlig upphandling inom EU är förändras. Ambitionen är inte endast att förenkla de nuvarande reglerna utan även att i större utsträckning göra upphandling till ett strategiskt instrument för europeisk konkurrenskraft, innovation, resiliens och ekonomisk säkerhet.
Bakgrund: minskad konkurrens och en förändrad geopolitisk verklighet
Reformen har flera utgångspunkter. Den aviserades i kommissionsordföranden Ursula von der Leyens politiska riktlinjer för mandatperioden 2024–2029. Den svarar också mot problem som Europeiska revisionsrätten har identifierat på den europeiska upphandlingsmarknaden, bland annat minskad konkurrens, begränsat deltagande från små och medelstora företag och leverantörer från andra medlemsstater samt ett ökande antal upphandlingar där endast ett anbud lämnas.
Samtidigt finns en tydlig industripolitisk och geopolitisk dimension. Såväl Draghi- som Letta-rapporterna har pekat ut offentlig upphandling som ett instrument för att stärka Europas industriella bas, främja innovation och den gröna och digitala omställningen samt stärka unionens ekonomiska säkerhet.
Kommissionens förslag kan därför ses mot bakgrund av två delvis sammanhängande problem: hur konkurrensen om offentliga kontrakt kan ökas och hur den betydande europeiska offentliga efterfrågan samtidigt kan användas mer strategiskt.
Det senare perspektivet genomsyrar stora delar av förslaget. Offentlig upphandling behandlas inte längre enbart som ett regelverk för att säkerställa konkurrens, likabehandling och transparens vid användningen av offentliga medel. Den blir också ett instrument för att hantera leveranskedjor, strategiska beroenden, säkerhetsrisker och europeisk industriell kapacitet.
En förordning i stället för tre direktiv
Att de tre nuvarande direktiven föreslås ersättas av en förordning är i sig en betydande förändring. Till skillnad från direktiven blir förordningen direkt tillämplig i medlemsstaterna. Kommissionen pekar på att skillnader i nationellt genomförande har bidragit till fragmentering och administrativ komplexitet och att en gemensam förordning kan skapa större enhetlighet.
För svensk del innebär detta inte nödvändigtvis att LOU, LUF och LUK helt enkelt kan tas bort. Det kommer även fortsättningsvis att finnas behov av nationella regler, bland annat beträffande upphandling under EU:s tröskelvärden, rättsmedel och nationella institutionella frågor. Men för de upphandlingar som omfattas av förordningen kommer det svenska lagstiftningsutrymmet att minska betydligt.
Försörjningssektorerna omfattas uttryckligen av reformen men förslaget behåller samtidigt särdrag för verksamhet inom bland annat vatten, energi, transport och post och möjligheten till undantag för verksamheter som är direkt konkurrensutsatta.
Förhandling kan bli ett normalt inslag i upphandling
En av de mer praktiskt betydelsefulla förändringarna gäller möjligheten att förhandla. Dagens LOU skiljer mellan olika upphandlingsförfaranden. Förhandlat förfarande med föregående annonsering får endast användas under särskilt angivna förutsättningar, exempelvis när behovet inte kan tillgodoses utan anpassning av lättillgängliga lösningar, upphandlingen omfattar innovativa lösningar eller kontraktets komplexitet eller riskprofil medför att föregående förhandling är nödvändig.
Kommissionens förslag innebär en betydande förenkling av denna struktur. Två huvudsakliga förfaranden föreslås: ett öppet förfarande och ett dynamiskt förfarande. Dessa kompletteras av ett särskilt innovationsförfarande. De två huvudförfarandena ska kunna användas med eller utan urval och med eller utan förhandling.
För svenska upphandlande myndigheter skulle detta innebära en påtagligt större processuell frihet. Förhandling skulle kunna bli ett normalt verktyg i upphandlingsprocessen i stället för en möjlighet vars användning först förutsätter att särskilda rekvisit är uppfyllda. Samtidigt ökar betydelsen av att myndigheten redan från början beskriver hur förfarandet ska genomföras och säkerställer att det större handlingsutrymmet används på ett transparent och likabehandlande sätt.
Från lägsta pris mot ett tydligare kvalitetsfokus
Idag ska kontraktet tilldelas det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, men myndigheten kan välja att utvärdera detta utifrån bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller enbart pris.
Kommissionens förslag gör i stället Best Price-Quality Ratio (BPQR) till utgångspunkt och bygger in ett tydligare krav på kvalitetskonkurrens. Som huvudregel ska kvalitetskriterier ges en viss minsta vikt. Möjligheten att tilldela kontrakt enbart på grundval av pris försvinner inte, men den omgärdas av en comply or explain-modell där den offentliga köparen behöver kunna motivera hur kvaliteten säkerställs på annat sätt.
För svenska myndigheter kan förändringen få praktiska konsekvenser långt före själva anbudsutvärderingen. Om kvalitet i större utsträckning ska vara en reell konkurrensparameter behöver myndigheten redan i planerings- och marknadsanalysfasen identifiera vilka kvalitativa egenskaper som faktiskt har betydelse och hur dessa kan beskrivas och utvärderas på ett objektivt sätt. För leverantörer innebär samma utveckling att förmågan att konkretisera kvalitet, innovation, hållbarhet och andra mervärden kan få större betydelse i anbudsstrategin.
European preference och tredjelandsleverantörer
En av förslagets mest principiella nyheter är det gemensamma ramverket för så kallad European preference. Här är det viktigt att skilja mellan leverantörer, varor och tjänster som omfattas av EU:s internationella upphandlingsåtaganden (exempelvis relevanta frihandelsavtal) och sådana som inte gör det.
För den senare kategorin öppnar förslaget för bland annat begränsningar av deltagandet, krav på en viss andel unionsursprung eller annat ”covered” ursprung samt preferenser vid utvärderingen. Kommissionen får dessutom under vissa förutsättningar möjlighet att besluta om obligatoriska begränsningar, exempelvis för att motverka skadliga beroenden eller skydda försörjningstryggheten.
Det handlar alltså inte om en generell princip om att europeiska företag alltid ska prioriteras framför företag från tredjeland. För såväl svenska upphandlande myndigheter som anbudsgivare med internationella leveranskedjor kan leverantörers, produkters och tjänsters ursprung emellertid få en betydligt större praktisk betydelse än i dag.
Säkerhet och resiliens flyttar in i den vanliga upphandlingen
Samtidigt som den särskilda försvars- och säkerhetsupphandlingen ligger kvar utanför den nya förordningen får säkerhetsfrågorna en betydligt större roll inom den vanliga offentliga upphandlingen. Kommissionen framhåller bland annat risker kopplade till kritisk infrastruktur, känslig information, cybersäkerhet, strategiska beroenden, leveransavbrott och otillbörligt inflytande från tredjeland. Förslaget pekar även på ägar- och kontrollstrukturer, tidigare säkerhetsincidenter och exponering mot tredjelandslagstiftning som kan tvinga fram utlämnande av känslig information.
För svenska aktörer är gränsdragningen viktig. Säkerhetsskyddslagen och LUFS försvinner inte genom reformen. Däremot kan säkerhets- och resiliensöverväganden få en väsentligt större roll även i upphandlingar som inte omfattas av de särskilda försvars- och säkerhetsreglerna.
Det innebär att frågor om exempelvis leverantörsberoenden, informationssäkerhet, kontinuitet och leveranskedjor i större utsträckning kan behöva hanteras redan när upphandlingen utformas och därefter följas under hela kontraktstiden.
Ökad konkurrens och bättre tillträde för små och medelstora företag
Den strategiska inriktningen kombineras med ett tydligt konkurrensperspektiv. Kommissionen vill bland annat begränsa oproportionerliga omsättningskrav och krav på tidigare erfarenhet från offentlig sektor. Marknadskonsultationer lyfts samtidigt fram som ett normalt och önskvärt förberedande verktyg.
Förslaget innehåller också åtgärder som syftar till att underlätta deltagandet för små och medelstora företag, bland annat genom uppdelning av kontrakt, lättare deltagande i konsortier och åtgärder som syftar till snabbare betalningar genom leverantörskedjan.
Detta bör ses tillsammans med reformens bakomliggande konkurrensproblem. Målsättningen är inte enbart att ge offentliga köpare större strategiskt handlingsutrymme utan samtidigt att sänka inträdeshindren och få fler företag att faktiskt konkurrera om offentliga kontrakt.
Self-cleaning begränsas
En förändring som om den består i lagstiftningsprocessen kan få stor praktisk betydelse för anbudsgivare gäller möjligheten till så kallad self-cleaning.
Idag ska en leverantör som omfattas av vissa obligatoriska eller fakultativa uteslutningsgrunder inte uteslutas om leverantören kan visa att den åter har blivit tillförlitlig. Kommissionens förslag drar en tydligare gräns: Self-cleaning ska enligt förslaget inte vara möjligt vid obligatoriska uteslutningsgrunder. För leverantörer som verkar på offentliga marknader innebär det att konsekvenserna av omständigheter som träffas av en obligatorisk uteslutningsgrund kan bli mer långtgående.
Digitalisering, data och kontroll
Kommissionen föreslår vidare ett betydligt mer integrerat digitalt system för offentlig upphandling. Grundläggande kvalificeringsinformation ska i större utsträckning kunna återanvändas enligt once-only-principen och medlemsstaterna ska etablera nationella Public Procurement Data Spaces som kopplas till ett gemensamt europeiskt dataområde.
Ökad flexibilitet kombineras således med bättre möjligheter till uppföljning och kontroll. Kommissionens Q&A kring förordningen lyfter bland annat fram åtgärder mot bedrägerier, favorisering, anbudssamverkan och intressekonflikter, användning av dataanalysverktyget Arachne+ och elektroniska integritetsförklaringar i högriskupphandlingar.
Det kan beskrivas som en genomgående balans i reformen: mindre processuell rigiditet för den enskilda upphandlingen, men större transparens, datatillgång och ansvar för hur handlingsutrymmet används.
|
Även reglerna om kontraktsändringar bör uppmärksammas. Enligt dagens regler kan ett kontrakt eller ramavtal ändras utan ny upphandling om dess övergripande karaktär inte förändras och ändringens värde understiger såväl det tillämpliga tröskelvärdet som 10 procent av kontraktsvärdet för varor och tjänster respektive 15 procent för byggentreprenader. Kommissionens förslag samlar reglerna om kontraktets fullgörande, ändring och uppsägning i den nya förordningen och innebär förändringar även av möjligheten att göra ändringar under kontraktstiden. Förslaget bör här läsas tillsammans med de nya reglerna om bland annat prisjusteringsmekanismer och långvariga kontrakt. För svenska upphandlande myndigheter och leverantörer är detta ett område att följa särskilt under lagstiftningsprocessen. Reglerna om tillåtna kontraktsändringar är redan i dag av stor praktisk betydelse, inte minst vid långvariga avtal där kostnadsutveckling, förändrade leveranskedjor eller nya säkerhetskrav kan göra anpassningar nödvändiga.
|
Vad händer nu – och när kan reglerna börja tillämpas?
Förslaget befinner sig nu i EU:s ordinarie lagstiftningsförfarande vilket innebär att Europaparlamentet och rådet var för sig ska ta ställning till kommissionens förslag och därefter enas om en gemensam slutlig text. Förfarandet är fortfarande i ett tidigt skede och flera av de mer politiskt känsliga delarna kan komma att ändras under förhandlingarna.
Kommissionens politiska målsättning är att Europaparlamentet och rådet ska kunna nå en överenskommelse under fjärde kvartalet 2027 – viktigt att poängtera att detta är just en målsättning och inte någon rättsligt bindande tidsplan.
Om lagstiftningsförhandlingarna i huvudsak följer kommissionens nuvarande tidplan och förslaget att förordningen ska börja tillämpas senast två år efter ikraftträdandet står sig i processen kan det nya regelverket i praktiken börja tillämpas omkring 2030.
Det är alltså inte regler som svenska upphandlande myndigheter och anbudsgivare behöver börja tillämpa nu. För organisationer med långa upphandlingscykler, fleråriga ramavtal och strategiskt viktiga leveranskedjor är riktningen emellertid tillräckligt tydlig för att vara relevant redan i dag.
En förändrad syn på offentlig upphandling
Sammantaget är det svårt att beskriva förslaget som enbart en förenkling av 2014 års upphandlingsdirektiv. Reformen innebär snarare en förändrad syn på vilken funktion offentlig upphandling ska ha.
De grundläggande EU-rättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering, proportionalitet och transparens ligger kvar. Men inom dessa ramar vill kommissionen ge offentliga köpare större möjlighet – och i vissa fall ett större ansvar – att beakta kvalitet, innovation, europeisk konkurrenskraft, försörjningstrygghet och säkerhet.
För svenska upphandlande myndigheter kan detta innebära större handlingsutrymme, inte minst genom den ökade möjligheten till förhandling, men också högre krav på strategisk upphandlingskompetens. För leverantörer blir det viktigare att förstå inte bara de formella kvalificerings- och tilldelningskraven utan också frågor om leveranskedjor, ursprung, säkerhet, resiliens och hur kvalitet kan visas och värderas.
Det är kanske där den mest betydelsefulla förändringen ligger. Offentlig upphandling är fortfarande ett konkurrensutsättningsförfarande. Men i kommissionens förslag är den samtidigt tydligare än tidigare ett instrument för EU:s industri-, konkurrenskrafts- och säkerhetspolitik.
Källor och vidare läsning
Europeiska kommissionen, Proposal for a Regulation on public contracts and concessions, COM(2026) 590 final, 9 september 2026.
Europeiska kommissionen, pressmeddelande och Questions & Answers om Public Procurement Act, 9 september 2026.
Mario Draghi, The future of European competitiveness (2024).
Enrico Letta, Much More Than a Market (2024).
Lag (2016:1145) om offentlig upphandling, särskilt 6 kap., 13 kap. 5 §, 16 kap. 1 § och 17 kap. 9 §.
Direktiv 2014/24/EU, 2014/25/EU, 2014/23/EU samt direktiv 2009/81/EG.
